Manisa Büyükşehir Belediyesi’nin Sayıştay tarafından yayımlanan raporunda dikkat çeken ayrıntılar gelmeye devam ediyor.
Onu aşkın sorunun yer aldığı raporda toplu ulaşımla ilgili bulgu bu kadar da olmaz dedirtti.
Raporda, Büyükşehir statüsüne kavuşmadan önce ihalesiz olarak veya süresiz ihaleli verilen (D) plaka tahsis edilmiş özel halk otobüsleri ile il içi taşımayla ilgili “D4 yetki belgeli” yolcu taşımacılarına yönelik toplu ulaşım haklarının Büyükşehir Belediyesi olduktan sonra da benzer şekilde sürdürüldüğü tespit edildi.
Bunun üzerine raporda Sayıştay, şu ifadelere yer verdi:
“5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde;
“Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.”,
(p) bendinde;
“Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. (Ek cümle: 16/5/2018- 7144/14 md.) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek.”,
ikinci fıkrasında ise;
“(…) (Ek üç cümle: 16/5/2018-7144/14 md.) Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. Bu durumda ihaleye katılacaklarda ve kullanılacak taşıma araçlarında aranacak şartlar belediyelerce belirlenir.
(…)”hükümleri yer almaktadır.
Aynı Kanun’un “Ulaşım hizmetleri” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“(…) Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
(…) Büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz”
denilerek büyükşehir olunmadan önce 2918 sayılı Kanun’un 12’nci maddesi hükümlerince il ve ilçe trafik komisyonlarına tanınan yetkiler Ulaşım Koordinasyon Merkezine (UKOME) devredilmiştir.5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinde, her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmenin belediyelerin yetkisi dahilinde olduğu, bu hizmeti Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği, toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği, toplu taşıma hatlarını kiraya verebileceği veya hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği düzenlenmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun, 1'inci maddesinde yer alan, “(…) belediyelerin (…) satım, hizmet (…), kira, trampa, mülkiyetin gayri aynı hak tesisi ve taşıma işleri bu kanuna göre yürütülür.” hükmüne göre toplu taşıma hakkının ihale ile verilmesi gerekmektedir.Aynı Kanun’un “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde yer alan, “Kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresi, on yıldan çok olamaz. Turistik tesis kurulacak yerlerin ve turistik tesislerin (Ek ibare: 20/2/2001 - 4628/17 md.) ve enerji üretimi tesisleri ile iletim ve dağıtım tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin (Ek ibare: 18/4/2001 - 4646/13 md.) ve doğal gaz iletim, dağıtım ve depolama tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin on yıldan fazla süre ile kiraya verilmesi mümkündür.Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, önceden Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır. Katma bütçeli idarelerde bu izin, idarelerin bağlı bulundukları bakanlıktan alınır. Özel İdare ve belediyeler için kendi özel kanunları uygulanır.Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, kira bedeli her yıl şartname ve sözleşmesindeki esaslara göre yeniden tespit edilir.” hükmü gereği kiralamalarda sürenin 10 yıl ile sınırlı olduğu açıktır.
Danıştay 13. Dairesinin Esas No:2015/985, Karar No: 2015/3164 numaralı kararı;
“(…)Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığı’nın onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya konularak söz konusu ihalenin yine Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir.
(…)Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; toplu taşıma hizmetinin yerine getirilmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği”
Aynı Dairenin Esas No:2014/384, Karar No: 2014/1950 kararı ise;
“(…)
Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu; toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin ise imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği; anılan usullerden herhangi birinin seçilmesi yoluyla toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri eliyle sağlanması hâlinde büyükşehir belediyesinin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağı sonucuna varılmakta olup; söz konusu vazgeçme iradesinin ise, ancak, belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması hâlinde geçerli olacağının kabulü gerekmektedir.” şeklindedir.
İlgili mevzuat ve kararlar birlikte değerlendirildiğinde, toplu taşımaya ilişkin hakların belediyeye ait olduğu açıktır. Toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama, ruhsat verme veya hizmet satın alma usullerinden biri ile Belediye tarafından üçüncü kişilere gördürülmesi de mümkündür. Ancak bu hakkın ihale yoluyla rekabete uygun, saydam ve sürenin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde verilmesi gerekmektedir. Bu çerçevede toplu taşıma hizmetleri bakımından görevli ve yetkili olan belediyenin bu hakkını mevzuata uygun olmayan şekilde ihale yapmadan doğrudan meclis, encümen veya belediye başkanı kararına dayanarak ve süresi belli olmayacak şekilde dağıtması, satması, devretmesi veya her ne surette olursa olsun kullandırması mümkün değildir.Toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama, ruhsat ve hizmet satın alma usullerinden biri ile üçüncü kişilere gördürülebilmesi mümkün olmakla birlikte bu hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesinde mutlak olarak belirli bir sürenin öngörülmüş olması zorunludur. Kanunda öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi durumlarında bu durumun hukuka aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur.Toplu ulaşım hatları ile ilgili yapılan inceleme sonucu yapılan tespitler aşağıdaki gibidir;
Manisa İlinin 01.04.2014 tarihi itibariyle Büyükşehir statüsüne dönüşmesi ve il mülki sınırlarının Büyükşehir Belediye sınırları olarak belirlenmesi sonrasında Ulaştırma ve Alt Yapı Bakanlığınca Manisa il içi taşımayla ilgili ilgili olarak verilen “D4 yetki belgeli” yolcu taşımacıları ile il/ilçe belediyeleri tarafından şehir içerisinde toplu taşıma yapan ve (D) plaka tahsis edilmiş özel halk otobüsleri Büyükşehir Belediye Başkanlığına devredilmiştir
Bu bağlamda, Mahallelerden (Köy) il/ilçe merkezlerine, ilçelerden ilçe/il merkezine yolcu taşımacılığı yapmak üzere Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığınca D4 Yetki belgesi verilen yaklaşık 1.350 taşımacı; bunun dışında Manisa merkezde 168, Turgutlu merkezde 40, Salihli merkezde 36, Alaşehir merkezde 20, Kula merkezde 1, Akhisar merkezde 32, Soma merkezde 28 olmak üzere toplam 325 adet ilgili Belediyeler tarafından (D) plaka tahsis edilmiş özel halk otobüsü Büyükşehir Belediyesine devredilmiştir.
2015 yılında Büyükşehir Belediye Başkanlığınca yaptırılan Ulaşım Master Planları çerçevesinde hazırlanan ve UKOME’nin muhtelif tarihli kararları ile kabul edilen Toplu Taşıma Hatlarının Optimizasyonu raporlarına göre (D4) yetki belgeli taşımacılar ile (D) plaka tahsisli özel halk otobüsleri faaliyette bulundukları ilçe içerisinde kurulan gelir havuzları dahilinde tek çatı altına alınarak, araçların kapasiteleri, günlük sefer sayıları, araç başı taşınan yolcu sayısı ile araç başına kat edilen mesafeler gibi kriterleri göz önüne alınarak optimize edilmiştir. Bu çerçevede (D4) yetki belgeli taşımacılık yapan araç sayısı 479’a, (D) plaka tahsisli özel halk otobüsleri sayısı 325’e düşürülerek toplam toplu ulaşımdaki araç sayısı 804’e indirilmiştir. Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde toplu taşıma hizmeti yürüten özel kooperatiflerin toplu taşıma araçlarına ait iş, işlem ve işleyişleri; merkezlerde faaliyet gösteren (D) plaka tahsisli özel halk otobüsleri, UKOME’nin 2016/22 Sayılı Kararı olan (D) Plaka Tahsisli Özel Halk Otobüsleri Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge, (D4) yetki belgesinden dönüştürülen ve mahalleler ile ilçe/ilçeler arasında yolcu taşımacılığı yapan otobüsler ise UKOME’nin 2016/25 sayılı kararı olan Karayolu Özel Toplu Taşıma Otobüsleri Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönerge hükümlerine göre düzenlenmiştir.
Uygulama, toplu taşıma araçlarına her iki yılda bir taşıma sözleşmesi yapılarak çalışma ruhsatı verilmesi şeklinde yürütülmektedir. Belediyenin toplu ulaşım hizmetlerini ancak Danıştay’ın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği göz önüne alındığında, imtiyazı aşan şekilde fiili olarak hattın ihalesiz kullandırılması kabul edilebilir bir uygulama olarak görülmemektedir. 04.05.2021 tarihli ve 31474 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesi Kararı ile aynı durumda olan bir başka belediye tarafından hat tahsislerinin bulgumuzda belirtilen aynı sebeple iptal edilmesi sonucunda Anayasa Mahkemesi tarafından mülkiyet hakkının ihlal edildiğine dair karar verilmiştir. AYM tarafından müdahalenin ihlal oluşturup oluşturmadığı değerlendirilirken kanunilik, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülebilirlik ilkeleri esas alınarak karar verilmiştir.
AYM'nin vermiş olduğu kararda Anayasa'nın 13'üncü ve 35'inci maddeleri uyarınca mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabileceği, ancak mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ölçülü olabilmesi için ise bu müdahalenin keyfî ve öngörülemez nitelikte olmamasının gerektiği ifade edilmiştir. AYM'nin vermiş olduğu kararın içeriği incelendiğinde somut olayda iptal edilen minibüs hattı tahsisinin ihalesiz olarak verildiği ve hâlihazırda bu hatta çalışmak isteyebilecek kişilere de bu imkânın tanınması gerektiği nazara alındığında müdahalenin gerekli olmadığı söylenemeyeceği belirtilmiştir. Ancak hali hazırda bu hatları işleten kişilere herhangi bir süre ve imkan tanımadan hat tahsislerinin iptal edilmesinin hat tahsisi yapılan kişiler yönünden öngörülemez bir durum olduğu, İdarenin herhangi bir uyarı yapmadan ve geçiş süreci de öngörmeden yaptığı bu işlemin bütün külfetinin minibüs hatlarını işleten bu kişilere yüklenmesi sonucunu doğurduğu ifade edilmiştir.
AYM kararının sonucunda; minibüs hatlarının herhangi bir süre ve imkân tanınmadan iptal edilmesi, bu hatları işleten kişilere öngörülemez bir şekilde şahsi olarak aşırı ve orantısız bir külfet yüklediği ve mülkiyet hakkı ile kamu yararının arasında olması gereken adil dengenin minibüs hatlarını işleten kişiler aleyhine bozulduğu belirtilmiştir.
AYM, otobüs ve minibüs hatlarının ihalesiz ve süresiz olarak kişilere tahsis edilmesini kamu yararı açısından uygun bulmamakta ancak bu hat tahsislerinin iptal edilmesi noktasında ölçülülük ilkesine uygun davranılarak hat sahibi kişilere belirli bir süre ve imkân tanınarak bu işlemin yapılması gerektiğini ifade etmektedir.
Mevzuata aykırı işlemlerin, mevzuata aykırılıklarının tespit edildiği tarih itibarıyla hukuk düzeninden çıkarılmaları hukuk devletinin bir gereğidir. Bu nedenle, yukarıda açıklanan hususlar da gözetildiğinde bu durumun düzeltilmesi zorunludur. Bu kapsamda belediyece toplu taşıma hizmetlerinin üçüncü kişilere gördürülmesinin yöntemini belirleme ve bu konuda yeniden bir ihale yapıp yapmama konusunda Büyükşehir Belediyesinin takdir yetkisi bulunmakla birlikte, söz konusu hukuki durumun mevcut sözleşmelerin/işlemlerin iptalini gerektireceği kuşkusuzdur. Bu konu, yeniden bir ihale yapılıncaya kadar geçecek süre zarfında toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan belde halkının mağduriyetine yol açmayacak şekilde en kısa sürede çözümlenmelidir.
Bu itibarla, toplu ulaşım hatlarının bu şekilde ihalesiz olarak uzun yıllardır kullandırılması hem yukarıda bahsedilen mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmekte hem de Büyükşehir Belediyesinin önemli bir gelir kaynağından mahrum kalmasına sebep olmaktadır. Toplu taşıma hizmetlerinin yürütülmesinde mevzuata aykırılığı giderecek şekilde ihale yapılması gerekmektedir.”
